?
Учет экономических реалий в законодательстве о некоммерческих организациях
Специфика правового положения негосударственных некоммерческих организаций (НКО) определяется в первую очередь запретом на распределение прибыли в пользу контролирующих стейкходеров. Этот принцип, обычно обозначаемый аббревиатурой NDC (non-distributional constraint), тем или иным образом реализуется в законодательстве стран, признающих НКО особым типом организации. Примером может служить статья ст. 50 ГК РФ. Смысл NDC состоит в том, чтобы выделить организации, от которых контролирующие стейкхолдеры ожидают не дохода, а выполнения некой содержательной миссии (Hansmann, 1980). NDC позволяет организации подать привлекательный сигнал тем, кто заинтересован в осуществлении данной миссии и мог бы поддержать НКО в качестве донора, волонтера, преданного сотрудника, сторонника льгот, лояльного потребителя услуг и др. Соответственно, значение имеют адекватность сигнала и его убедительность. Первая зависит от полноты реализации NDC в правовых нормах, вторая – от надежности механизмов, обеспечивающих их выполнение.
Проблема в том, что обеспечение выполнения норм связано с издержками (напр. Cooter and Ulen, 2000, Ch. 4, 8). Они тем выше, чем сильнее норма конфликтует с привычными для данного общества вариантами поведения и чем труднее выявлять и пресекать отклонения от данной нормы. Наиболее последовательная реализация NDC предполагала бы примерно следующие требования.[1] Ключевым стейкхолдерам и их представителям запрещалось бы даже упоминать о своей причастности к НКО, чтобы исключить косвенное влияние на их доходы, например, за счет повышения доверия к профессиональной репутации или основному бизнесу доноров. Правление НКО, состоящее исключительно из не вознаграждаемых за ее счет представителей ключевых стейкхолдеров, должно было бы проводить частые заседания, мелочно контролируя наемный менеджмент. Пришлось бы исключить какую-либо зависимость условий труда и оплаты менеджеров от финансового положения организации. Государству предстояло бы тщательно отслеживать соблюдение детализированных, сложных норм.
Чрезмерные ограничения обесценивали бы в глазах организаций те преимущества, которые можно приобрести с помощью принятия NDC, тем более, что государство вряд ли стало бы устанавливать льготы, обоснованность притязаний на которые трудно проверить. В результате потенциальные учредители НКО предпочли бы регистрировать свои организации в качестве коммерческих. Однако в этом случае не удалось бы полностью реализовать тот потенциал поддержки социально значимых миссий, который выявился бы при наличии убедительных ориентирующих сигналов. Но и чрезмерно мягкий подход к NDC не позволил бы реализовать этот потенциал, не обеспечивая доверия к НКО со стороны общества и государства.
Таким образом, налицо задача институционального проектирования, в которой необходимо избрать оптимум, не совпадающий ни с максималистской, ни с минималистской трактовкой NDC. Зарубежный опыт подтверждает уместность компромиссных решений, но не может дать ответа на вопрос, какой именно вариант оптимален применительно к условиям современной России.
В отечественном законодательстве в основном сохраняется предельно мягкий вариант, позволяющий лидерам НКО совмещать позиции контролирующих стейкхолдеров и оплачиваемых менеджеров. Соответственно, NDC легко обходится за счет придания чистому доходу формы вознаграждения менеджмента. Мягкий вариант был избран в середине 1990-х годов, чтобы открыть возможности для развития нового сектора. Однако он спровоцировал многочисленные злоупотребления, в силу чего пострадала репутация некоммерческого сектора и стало трудно отстаивать льготы для него.
К середине 2000-х годов в стране существенно возрос как спрос на самоорганизацию и некоммерческую деятельность, так и их предложение (Якобсон и Санович, 2009). Это предполагает поиск нового оптимума институционального выбора, что составляет предмет исследования, предварительные результаты которого составляют предмет доклада. Исследование базируется на данных мониторинга российского гражданского общества, который с 2006 г. проводится НИУ ВШЭ совместно с рядом социологических центров.
Формат аннотации побуждает ограничиться малой частью имеющихся данных. Главное, что необходимо принять во внимание, - это низкий уровень доверия к НКО и их ярко выраженная неоднородность. Первый свидетельствует о необходимости конкретизации NDC, вторая побуждает учитывать связанные с этим риски. В стране имеются крупные НКО с сотнями сотрудников и добровольцев. В то же время у трети российских НКО нет сотрудников, работающих на условиях полной занятости, а у 24% НКО их численность составляет от 1 до 5 человек. Лишь 36% НКО имеют 10 и более добровольцев. Около одной пятой НКО располагают средствами, в основном достаточными для осуществления всего задуманного, и примерно столько же организаций балансируют на грани выживания, а большинство НКО более или менее остро испытывает нехватку средств[2].
В подобных обстоятельствах разным сегментам российского некоммерческого сектора соответствуют разные оптимумы институционального выбора. Сложился, условно говоря, продвинутый сегмент, эффективному развитию которого благоприятствовала бы примерно та степень жесткости NDC, которая обычна на Западе. Однако для массового сегмента относительно слабых НКО подобные требования зачастую непосильны. Отсюда вытекает целесообразность «двухуровневой» конструкции институтов некоммерческого сектора, принципиальная возможность которой обоснована в (Правовые основы…., 2009).
Говоря коротко, она могла бы выглядеть следующим образом. Базовые требования к НКО, равно как и права, ныне предоставляемые всем этим организациям, остаются без существенных изменений, но в то же время создается новая институциональная ниша, в которую НКО могли бы переходить на добровольной основе. Такой переход означал бы принятие соответствующих довольно жесткого варианта NDC, но и предоставление весомых льгот. Обязательства, о которых идет речь, включали бы формирование правления, состоящего из лиц, не работающих в организации за плату, с возложением на правление функций определения политики организации, утверждения ее финансового плана, оценки и поощрения менеджмента и т.п. В то же время НКО, принявшие такие требования в сочетании с повышенными требованиями к прозрачности, освобождались бы от налога на прибыль и имели льготы по ряду других налогов.
[1] Обсуждение см. напр. в (Jegers, 2008).
[2] Данные приводятся по результатам исследования, проведенного Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ осенью 2010 г.
В книге
