Экономика, право и доверие

4 апреля в Культурном центре ВШЭ прошло второе пленарное заседание XIII Апрельской международной научной конференции «Модернизация экономики и общества».

Аркадий Дворкович и Евгений Ясин

Заявленную тему заседания — «Экономика, право и доверие» — научный руководитель ВШЭ Евгений Ясин прокомментировал так: «Проблемы права и доверия в ближайшей перспективе займут первое место среди проблем совершенствования структуры российского общества». И действительно, из последующих выступлений гостей конференции можно было сделать общий вывод: без восстановления доверия в треугольнике «государство — бизнес — общество» не приходится надеяться на сколько-нибудь существенные результаты при проведении социально-экономических реформ.

«У нас такое законодательство, которое позволяет делать практически все что угодно», — с такого заявления, вызвавшего оживление в зале, начал свой доклад помощник Президента РФ Аркадий Дворкович. Вольность формулировок многих законов, оставляющая большое пространство для самых разных толкований, в экономической сфере приводит к росту рисков. Ту деятельность, которую экономические субъекты могут счесть незапрещенной, то есть разрешенной, следственные органы и суды могут трактовать как противозаконную. Шансы оказаться в таком случае под уголовным преследованием помощник главы государства оценил как «50 на 50». А раз есть возможность для «маневра», а точнее для произвола, возникает и коррупция.

Между тем, если бы государство доверяло предпринимателям и в их отношении действовала бы презумпция добросовестности, то сама структура контроля и надзора за экономической деятельностью строилась бы по-другому. Другой была бы и система оценки предпринимательских рисков. На практике это означало бы, например, упрощение таможенного контроля и снижение налогов, а следовательно, снижение «необязательных» издержек бизнеса. «Но этого доверия нет, — констатировал Аркадий Дворкович, —  поэтому мы не можем пойти на решения, которые означали бы улучшение инвестиционного климата».

Но нет и обратного доверия — доверия к государству. По словам Аркадия Дворковича, «даже когда правительство принимает правильные решения, общество в своей реакции разделяется на две части — апатичную, которая считает, что все равно ничего не получится, и резко оппозиционную, агрессивно не принимающую любую инициативу государства». «Мы это хорошо ощутили за последние несколько месяцев, начиная с кампании выборов в Госдуму, — сказал Аркадий Дворкович. — Это результат тех тенденций, которые сложились за последние годы. Наше достаточно современное либеральное законодательство наложилось на высокие риски, связанные с молодостью правовой системы и отсутствием доверия, следствием чего стал рост системной коррупции».

Как выйти из замкнутого круга недоверия? Возможно, путем достижения нового общественного договора. Государство должно быть сильным, но чтобы стать сильным, ему необходимо отказаться от избыточных функций, прежде всего в экономической сфере. Другой элемент этой концепции — создание «открытых механизмов управления государством». Государство «стремится создать каналы обратной связи с обществом», однако, посетовал Аркадий Дворкович, и к этой инициативе в обществе «есть огромное недоверие».

«Люди думают, что это что-то искусственное, замещающее реальную работу, — заметил он. — На наш взгляд, это не так. Люди, которые наделены властью, считают, что только во взаимодействии с обществом они могут реализовать свои идеи. Скажем, реформу образования и здравоохранения реализовать на практике без доверия общества не получится».

 

Социализм в социальном секторе

Ярослав Кузьминов

О реформе социального сектора, точнее, о рецептах реформы, предложенной разработчиками Стратегии-2020, говорил на пленарном заседании ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов. Он обратил внимание коллег на «пять основных социальных проблем». Первая из них связана с тем, что, несмотря на все рыночные реформы, нынешняя система социальных институтов, подразумевающая исключительно бюджетное финансирование, является прямым наследием социалистической экономики. Господствующие в России социальные институты не умеют, а подчас и не хотят работать с частными источниками финансирования. Это, на взгляд Ярослава Кузьминова, является «очень существенным ограничением эффективности систем образования и здравоохранения, не говоря уже о пенсионной системе».

«В результате, — продолжил ректор ВШЭ, — здравоохранение и образование не могут мобилизовать средства в размере 2-2,5 процентов ВВП. По нашей оценке, сейчас соплатежи способны делать до 40 процентов семей. К 2020 году их доля достигнет 50-55 процентов, что соответствует 3 процентам ВВП. К 2030 году таких семей будет две трети — это около 4 процентов ВВП». Что касается пенсионной системы, то переход к современным пенсионным инструментам позволил бы снизить нагрузку на государственный бюджет, который сейчас вынужден финансировать растущий дефицит Пенсионного фонда.

Вторая проблема заключается в «очень большой асимметрии информации», в результате чего большая часть населения не имеет возможности выбора и адекватной оценки качества работы школ, врачей и вузов. Причем асимметрия информации характерна даже для платных услуг образования и здравоохранения. Отсутствие системы индикаторов такого рода учреждений и услуг приводит к снижению их качества — пациенты не вылечиваются, а студенты получают образование, не отвечающее современным стандартам. По экспертным оценкам, до трети расходов на систему образования «не имеет никакой связи с текущей ситуацией на рынке труда». Потери же в системе здравоохранения и общего образования достигают 25-30%, а в системе профессионального образования превышают 50%.

Третьей проблемой является формирование института отрицательного отбора работников здравоохранения, образования и даже науки. Такой «рекрутинг», по мнению Ярослава Кузьминова, «воспроизводится сознательно». Связанная с этим проблема — нерыночные условия трудовых контрактов профессионалов социальной сферы, которые тоже стали своего рода институтом. Заработанная плата в этом секторе мало зависит от качества и эффективности работы того или иного сотрудника. Причем демонтировать эти «институты» без опоры на само профессиональное сообщество будет чрезвычайно трудно.

Наконец, пятой проблемой, сформулированной в докладе Ярослава Кузьминова, является недостаточное развитие целевых (таргетированных) социальных программ, связанных прежде всего с поддержкой неимущих, талантливых детей, тяжелобольных и инвалидов. Две трети средств, направляемых сейчас на социальную защиту, распределяются между теми, кто в помощи государства на самом деле не особо нуждается.

Отавиано Кануто

Какие же решения предлагают авторы Стратегии-2020. Ключевой вопрос — распределение ресурсов по приоритетным направлениям. «Мы воспринимаем себя как развитую страну, — сказал Ярослав Кузьминов. — А для реализации современных стандартов медицинской помощи нужно направлять на здравоохранение 7 процентов ВВП против нынешних 4 процентов». Без соплатежей населения достичь такого результата будет невозможно, но если средний класс нести свою долю расходов готов, то большинство населения в ближайшие годы такую концепцию финансирования здравоохранения не поддержит.

«Мы считаем, что до 2020 года согласие общества на софинансирование здравоохранения получено не будет, — отметил ректор ВШЭ. — Поэтому на ближайшие 10 лет мы предлагаем асимметричное решение. В отличие от Запада, где 80 процентов расходов медицинской системы приходится на последний год жизни людей, нам необходимо делать упор на поддержание здоровья трудоспособного населения и немедицинские факторы обеспечения здоровья. Такой асимметричный ответ может в ближайшие 5-7 лет дать самые заметные результаты как в плане увеличения продолжительности жизни, так и в плане улучшения качества здравоохранения».

На развитие сферы образования, в свою очередь, необходимо выделять 6-7% ВВП. Однако здесь разработчики Стратегии-2020 предлагают «более бюджетные сценарии финансирования и чуть более высокий рост бюджетных вкладов — на уровне 3 процентов ВВП».

И в системе образования, и в системе здравоохранения «необходимо дофинансировать базовые заработные платы». Ректор ВШЭ напомнил, что в предвыборных статьях Владимира Путина был предложен принцип эффективного контракта, который предполагает «ориентированный на рынок уровень вознаграждений» врачей и учителей. «Грубая» оценка сводится к следующему: зарплата медсестер и школьных учителей должна примерно соответствовать средней зарплате по региону, зарплата врачей и преподавателей вузов — превышать ее вдвое. В то же время необходима дифференцированная система оплаты труда, она будет играть роль фильтра, отсекающего неэффективных сотрудников. Другое дело, что само профессиональное сообщество должно быть готово очистить свои ряды от плохих работников и установить, а в дальнейшем — поддерживать новую планку качества своей работы.

Наконец, многое зависит от использования внутренних резервов в социальных секторах. Оценки экспертов здесь расходятся. Так, Минздравсоцразвития утверждает, что за счет реструктуризации сложившейся сети и внутренней экономии можно высвободить лишь 5% средств, эксперты Стратегии-2020 говорят о 15-20%, а Минфин — о 30-35%. Впрочем, масштабы экономии, предлагаемые Минфином, представляются Ярославу Кузьминову нереализуемыми в текущих социально-политических условиях. «Задача эффективной социальной политики, — подчеркнул он, —  состоит в том, чтобы провести максимально достижимые преобразования социальных секторов, находясь в согласии с мнением большинства населения и учитывая, но не руководствуясь мнением существующих в этих отраслях профессиональных сообществ».

 

Заграница поможет?

Дипак Лал

О догоняющем развитии России и создании цивилизованных экономических и социальных институтов говорили в своих докладах два международных эксперта, приглашенных на пленарное заседание — вице-президент Всемирного банка Отавиано Кануто и профессор Калифорнийского университета в Лос-Анджелесе Дипак Лал.

Рассказывая о проектах Всемирного банка в развивающихся странах и, в частности, в России, господин Кануто отметил серьезные изменения подходов к государственному управлению. По его мнению, люди стали более требовательными к государству, они ожидают от него прозрачности и подконтрольности, а также обеспечения определенного уровня социальной справедливости. Для достижения этих целей необходимо функционирование институтов, управляющих информацией, финансовыми ресурсами, обеспечивающих гарантии безопасности, в том числе социальной.

Всемирный банк помогает развивающимся странам создавать такие институты, проводит обучение чиновников и policy makers, обеспечивает связи и обмен опытом с другими странами. Среди российских проектов банка Отавиано Кануто отметил реформу таможенной службы и судебной системы. Совместно с Минэкономразвития Всемирный банк реализует также проект создания системы оценки эффективности регионального управления, ведется работа и над повышением эффективности расходования бюджетных ресурсов. В то же время господин Кануто подчеркнул, что общей задачей является «не нахождение совершенных решений, а постепенное совершенствование имеющихся институтов и механизмов государственного управления».

Результаты деятельности Всемирного банка в России внушают Отавиано Кануто оптимизм. Во всяком случае, опросы, проведенные банком в 2006 и 2010 годах, свидетельствуют о росте удовлетворенности респондентов качеством государственных услуг и снижении коррупционности.

Дипак Лал, которого Евгения Ясин представил не просто как экономиста, но и «настоящего мыслителя», свое выступление посвятил историческим и культурным предпосылкам развития западного общества. Ключевым событием он считает «папскую революцию» XI века: в 1075 году Папа Григорий VII де-факто провозгласил создание «церкви-государства» для защиты земельных владений католической церкви. Это событие, по мнению профессора Лала, и стало толчком к созданию «всей легальной административной инфраструктуры, востребованной затем вставшей на ноги рыночной экономикой». Именно благодаря «опеке» со стороны не отдельной монархии, а имевшей в Средние века колоссальное духовное влияние католической церкви данная инфраструктура была воспринята почти всем западно-христианским миром той эпохи.

Россия по понятным причинам осталась вне поля институциональной революции, проходившей в западном мире. В последующей истории российского государства было три периода «догоняющего» Европу развития — реформы Петра Великого в первой четверти XVIII века, реформы Александра II, чьи эффекты были заметны на протяжении почти полувека, и, наконец, сталинская индустриализация 1930-х годов. Первые две, считает Дипак Лал, так или иначе были связаны с идеей индивидуализма, способствовавшей стремительному развитию Западной Европы. Корни сталинских коллективистских преобразований тоже европейские — «спасибо» Карлу Марксу. Посткоммунистическая Россия вновь поворачивается к индивидуалистским и либеральным традициям Запада, но спор между западниками и славянофилами, как и разговоры об «особом пути», не прекращаются даже в начале XXI века.

 

Банковское дело

Михаил Задорнов

Доклад президента — председателя правления ВТБ-24 Михаила Задорнова охватывал сразу три темы: доверие к российским финансовым институтам, состояние судебного производства и целесообразности увеличения государственных расходов.

Деньги, как известно, любят счет, а потому уровень доверия населения к финансовой системе измерить относительно просто — достаточно посчитать инвесторов и вкладчиков. Данные, приведенные главой ВТБ-24, показывают, что наибольшее доверие у россиян вызывают банки и инвестиции в недвижимость. Так, операции на фондовом рынке совершают около 900 тысяч человек (чуть больше полпроцента населения), причем значительная их часть являются пассивными инвесторами, а число участников паевых инвестиционных фондов и вовсе сократилось на четверть. В то время как количество счетов в коммерческих банках увеличилось за последние три года на 43%, а объем депозитов, составлявший в 2008 году 15% ВВП, сейчас вырос до 22%.

Одной из причин роста привлекательности банковских вкладов Михаил Задорнов видит в создании системы страхования вкладов, благодаря которой «люди увидели, что их сбережения реально защищаются». Но еще больше, чем депозиты, российских граждан привлекают инвестиции в недвижимость. Общий объем ипотеки в 2011 году увеличился до 1,6 триллиона рублей, сегодня около миллиона российских семей являются участниками ипотечных программ. Ставки по жилищным кредитам в октябре-ноябре 2011 года достигли исторического минимума в 11,6%.

«Поэтому, когда мы говорим о Москве как о мировом финансовом центре, мы должны это соизмерять с тем, насколько основной потребитель финансовых услуг — российское население — имеет доступ и интерес к тем или иным услугам финансовых институтов», — резюмировал первую часть своего выступления Михаил Задорнов.

Касаясь судебной практики, Михаил Задорнов отметил, что в прошлом году ВТБ-24 вел около 30 тысяч дел против должников. Однако при текущей организации судопроизводства пытаться взыскать долги выходит себе дороже. Судьи просто не справляются с тем количеством однотипных дел, которые сваливаются на них. Много времени отнимает выяснение юрисдикции, разобрать дело в менее загруженных судах оказывается невозможно. В качестве вероятного выхода из ситуации Михаил Задорнов предлагает отдать рассмотрение типовых исков о задолженности перед банком на откуп мировым судьям.

В заключение своего выступления президент ВТБ-24 остановился на проблеме увеличения расходов бюджета — уже свершившихся оборонных и заявленных социальных. Бывший министр финансов сомневается в том, что траты в таких объемах необходимы (он напомнил, что одновременно реализуются проекты, связанные с Олимпиадой-2014, Чемпионатом мира по футболу и саммитом АТЭС, каждый из которых «весит» несколько сот миллиардов рублей).

Научный руководитель ВШЭ Евгений Ясин, отчасти поддержав коллегу (его также смущает, что крайне дорогостоящие проекты возникают подчас внезапно и почти «валом»), в то же время отметил, что затягивать с проведением социальной реформы нельзя. По словам Евгения Ясина, нужно учитывать угрозу растущего социального неравенства. Его масштаб интенсивно увеличивался в девяностые годы, но продолжил расти в «тучные» годы при нефтяных сверхдоходах, и лишь кризис приостановил темпы роста социального расслоения. Однако научный руководитель ВШЭ опасается, что эти темпы вновь ускорятся, если ничего не предпринимать.

 

А судьи кто?

Вадим Волков

В заключительной части пленарного заседания речь шла о доверии к судебной и правоохранительной системе России. С первым докладом выступил научный руководитель Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге Вадим Волков. Он отметил следующий парадокс: при крайне высокой степени недоверия граждан к судам (57%), число обращений россиян в эти самые суды неуклонно растет. Так, с 2000 года количество исков, поданных в арбитражные суды, выросло на 70%, а в суды общей юрисдикции — на 100%.

Впрочем, недоверие к судам растет в основном «благодаря» уголовному судопроизводству. «Общественное мнение складывается из реакции общества на резонансные уголовные процессы, в том числе политические, которые всегда заканчиваются поддержанием судом стороны обвинения», — сказал Вадим Волков. Доля обвинительных приговоров вообще составляет в России астрономические 99%, в 90% случаев суды также поддерживают ходатайства о заключении подследственного под стражу, что «очень удобно органам следствия и дознания». Между тем доля оправдательных приговоров в Западной Европе составляет 15-20%, в дореволюционной России доходила до 25%.

Причину лояльности судей к прокурорам Вадим Волков видит в их принадлежности к единому институциональному механизму. Прокуратура неформально «визирует» назначение судей, многие из судей сами являются бывшими работниками прокуратуры, сохраняя свои привычки, ценности и связи. Таким образом, констатирует докладчик, «в России отделения суда от все еще советских правоохранительных органов не произошло».

Впрочем, «зависимость от прошлого» характерна для многих стран бывшего соцлагеря. Данные по Украине, Польше, Грузии и Латвии свидетельствуют, что и там процент заключений под стражу приближается к российскому уровню, а доля оправдательных приговоров хоть и выше, но незначительно (1-4%). Это притом, что судейский корпус в большинстве этих стран сменился полностью, а в Польше и вовсе была проведена люстрация.

В чем же причина этого феномена? Вадим Волков предлагает такую гипотезу: правовую систему советского типа следует рассматривать как специфическую наряду с англосаксонской и континентальной. Если англосаксонская система является соревновательной (обвинение и защита соревнуются в убеждении судьи в своей правоте), континентальная — инквизиционной (сам судья, по сути, санкционирует расследование и занимается сбором фактов и доказательств), то советская судебная система является обвинительной. Судья в ней лишь проверяет работу органов дознания и следствия и визирует обвинительное заключение. Таким образом реформировать судебные органы в отрыве от следственных нельзя — произойдет разрушение всей правоохранительной структуры. Ведь если судьи начнут всерьез разбирать дела и оправдывать обвиняемых, получится, что следствие работает «вхолостую», а кроме того, незаконно обвиненные смогут в массовом порядке требовать компенсаций.

Кстати, именно радикальная реформа и «чистка» правоохранительных органов в бывших соцстранах привела к тому, что при «российских» показателях обвинительных приговоров, доверие к судебной системе находится на достаточно высоком уровне. Органы следствия в этих странах просто не позволяют себе такого произвола, как в России.

 

Предпринимательство вне закона

Владимир Радченко

Судебно-уголовную тему продолжил бывший заместитель председателя Верховного суда РФ Владимир Радченко. В своем докладе он остановился на преследовании предпринимателей и исключительно широкой трактовке российскими органами и судами понятия «экономическое преступление».

По его данным, за последние 20 лет судами признаны виновными в уголовных преступлениях около 19 миллионов человек — почти 30% взрослого мужского населения привлекалось к уголовной ответственности. При этом 3 миллиона человек «прошли через экономические статьи», подавляющее большинство из них — малые и средние предприниматели, которые вообще-то и должны формировать социально активный слой общества.

Нынешний Уголовный кодекс в части экономических преступлений, по оценке Владимира Радченко, на порядок жестче Уголовного кодекса 1926 года, принятого во времена НЭПа. «В нем не было такого одиозного состава преступлений, как незаконное предпринимательство, незаконное получение кредита, невозврат валютной выручки, и так далее», — отметил докладчик. Более того, нынешний УК гораздо непоследовательнее и оставляет несравнимо больше возможностей для произвола, чем даже жесточайшие антипредпринимательские кодексы, принятые в СССР после сворачивания НЭПа.

«Можно сколько угодно критиковать советскую власть, но одно несомненно: уголовная политика тогда соответствовала политике правящей партии в сфере экономических отношений, — сказал Владимир Радченко. — А вот новая Россия, которая, казалось бы, проводит курс на развитие рыночных отношений, приняла в 1997 году Кодекс, содержащий откровенно карательные нормы, регулирующие ответственность предпринимателей».

В дальнейшем к УК принимались поправки, еще больше расширявшие возможности преследования бизнесменов. Фактически речь идет об «избыточной криминализации предпринимательства» (санкции по многим экономическим статьям ужесточаются «без каких бы то ни было оснований»). Порой складывается ощущение, что российские законодатели и правоприменители предпринимателей просто «терпят». «Мелким и средним бизнесом заниматься стало — что по минному полю ходить», — добавил Владимир Радченко. Причем предпринимателей все чаще осуждают по более тяжким статьям, и в заключении оказываются не «грабители с большой дороги» и не новички, а опытные, грамотные бизнесмены, как правило, с высшим образованием — таков сейчас усредненный портрет «экономического» осужденного.

«Сегодня в России складывается такое опасное явление, как уголовно-правовое управление экономикой, — предупреждает докладчик. — Нельзя сказать, что сворачивание предпринимательской активности — а доля малых предприятий у нас держится на уровне 20 процентов ВВП против 50 с лишним процентов в развитых странах, — идет только из-за уголовного преследования, но оно, безусловно, играет очень серьезную роль в торможении экономической активности».

В качестве возможных вариантов решения проблемы Владимир Радченко предлагает серьезное изменение Уголовного кодекса и объявление экономической амнистии. Вот только обсуждать эти идеи представители силовых структур с экспертами упорно не хотят. Понять их можно — нынешнее положение дел их вполне устраивает.

О том, что правоохранительные органы игнорируют экспертные встречи и уклоняются от серьезных дискуссий о собственном будущем, сказал и Евгений Ясин. Он напомнил, что на декабрьском симпозиуме «Уголовная политика и бизнес», проводившемся в Вышке, «силовой блок» представлял лишь завкафедрой Академии Генеральной прокуратуры. А МВД на официальное приглашение ответило, что считает вопросы, обсуждаемые на симпозиуме, «не относящимися к ведению министерства». И как после этого спорить с одним английским профессором, сказавшим как-то Евгению Ясину, что «право в России не континентальное и не прецедентное, а толковательное»?

 

Олег Серегин, Новостная служба портала ВШЭ

Фото Никиты Бензорука