Реформы в глубинке: оптимизация без улучшения

Кудымкар

© Aleksandr Zykov / Wikimedia Commons

Эксперты Вышки, побывавшие с экспедицией в 2019 году в Коми-Пермяцком округе Пермского края, сомневаются в результативности муниципальной реформы и оптимизации социальной сферы в малонаселенных территориях.

Проектно-учебная лаборатория муниципального управления (ПУЛ МУ) ВШЭ регулярно проводит экспедиции в российскую глубинку в рамках проекта «Открываем Россию заново». На недавнем онлайн-семинаре лаборатории, организованном при содействии фонда «Хамовники», обсуждались результаты совместной с Пермским кампусом ВШЭ экспедиции в Коми-Пермяцкий округ осенью 2019 года. Большинство интервью исследователи проводили с местными чиновниками и сотрудниками бюджетных учреждений города Кудымкара (административного центра округа) и центров других муниципалитетов КПО. Тема семинара — «Нюансы централизации муниципального управления и оптимизации социальной сферы в малонаселенной местности».

Эксперт лаборатории Юлия Крашенинникова напомнила, что Коми-Пермяцкий округ ранее был самостоятельным субъектом РФ, одним из самых бедных в России. Его объединение с Пермской областью в 2003-2005 гг. сопровождалось обещаниями привлечь инвестиции в экономику и улучшить качество жизни населения. Однако благосостояние жителей округа значительно не улучшилось. Его экономическое развитие сдерживается малой плотностью населения, а также отдаленностью и плохой транспортной доступностью части территории. От Перми до Кудымкара почти 200 км, от Кудымкара до райцентра Коса — еще примерно столько же и 3,5 часа пути.

В округе есть труднодоступные населенные пункты, по несколько месяцев в году оторванные от цивилизации. Три муниципалитета по своим условиям приравнены к районам Крайнего Севера. Газификация задерживается, поэтому топят дровами, и в большинстве муниципальных учреждений есть кочегар. Но даже в газифицированных южных районах жители не всегда пользуются этим топливом из-за дороговизны подключения к сети.

Основой экономики в северных районах остаются лесозаготовки. Работают на лесопилках часто без оформления, временно

Рабочие места также дают бюджетные учреждения, а на юге округа – еще и пищевая промышленность и сельское хозяйство. И в бюджетном, и в коммерческом секторе многие люди получают МРОТ (с северными надбавками — около 18 тысяч рублей), и подрабатывают сезонным сбором лесных дикоросов.

С 2005 года население Коми-Пермяцкого округа сократилось на 26 тысяч человек (почти на 20%). В результате ухудшается состояние социальной сферы, которая финансируется на основе подушевого принципа: чем меньше муниципалитет, тем меньше ресурсов он получает. Отчасти уменьшению населения способствует сама государственная политика: действующая программа переселения из районов Крайнего Севера стимулирует отток жителей за пределы округа.

Во время экспедиции в Коми-Пермяцком округе полным ходом шла реформа местного самоуправления – преобразование муниципальных районов в муниципальные округа и ликвидация сельских поселений.

Аналитик ПУЛ МУ Елизавета Кузнецова рассказала, что Пермский край был одним из пионеров данной реформы в России. Ее сроки определены до 2025 года, но сейчас здесь уже осталось лишь три муниципальных района из сорока. Целью преобразований назвалась оптимизация ресурсов за счет сокращения сотрудников ОМСУ сельских поселений. Однако в малонаселенных районах такая экономия практически невозможна без утраты способности местных властей осуществлять свои функции. Так, в обследованных муниципалитетах планировалось оставить специалистов администраций сельских поселений, переведя их на работу в территориальные отделы новых окружных администраций. Что касается глав поселений, то им при увольнении полагался существенный, по местным меркам, компенсационный пакет.

Переходный период, который зафиксировали участники экспедиции, также оказался чреват управленческими проблемами, возникшими из-за поспешных и непродуманных преобразований. В это время вместо органов власти сельских поселений работали ликвидационные комиссии, занимавшиеся передачей дел районным властям. Однако вопросами бюджетного планирования и разработки программ, ранее относившихся к поселенческому уровню, оказалось заниматься некому. 

Ситуация с созданием муниципальных округов повторяет опыт слияния муниципальных районов с городскими округами. По словам аналитика ПУЛ МУ Романа Петухова, при таких преобразованиях чаще всего не получается сэкономить на зарплатах муниципальным чиновникам, так как взамен ликвидированных должностей ОМСУ сельских поселений приходится вводить новые в окружных администрациях.

В то же время, доцент кафедры местного самоуправления департамента политики и управления ВШЭ Ольга Моляренко напомнила об опыте экспедиции в Семеновский городской округ Нижегородской области. Там накануне реформы обещали сохранить места рядовых специалистов сельских администраций, но через год все же сократили. Да и в целом исчезновение двухуровневой системы местного самоуправления в перспективе приводит к тому, что бюджеты поселений перераспределяются в пользу центра нового муниципалитета, а финансирование периферии снижается до 30%.

Процессы централизации происходят не только в муниципальном управлении, но и в социальной сфере. Там последовательно идет укрупнение учреждений в целях денежной экономии, и в 2019 году был его очередной виток.

Юлия Крашенинникова рассказала, что социальная инфраструктура в Коми-Пермяцком округе распределена очень неравномерно. Кудымкар — один из наиболее благополучных городов Пермского края по обеспеченности социальными ресурсами. Когда он был региональным центром, его называли городом чиновников, теперь – городом бюджетников. Здесь сконцентрированы окружные учреждения здравоохранения, профессионального образования и культуры. Однако жители других территорий округа пользуются ими реже, чем горожане. Например, окружной краеведческий музей по выходным не работает, что снижает возможности его посещения приезжими.

Далее на север округа ресурсы социальной сферы резко сокращаются, вслед за численностью населения. Однако оптимизация происходит и здесь. Так, объединяют центральные районные больницы нескольких районов — для улучшения финансовых показателей и уменьшения кадрового дефицита. Предполагается, что врачи-специалисты, которых не хватало в одном районе, будут по расписанию выезжать в другие районы, но как это будет работать на практике, неясно. Роды уже давно принимают только в окружной больнице в Кудымкаре.

Идея повышать качество работы бюджетных учреждений и достигать экономии средств за счет их укрупнения применяется и к городской, и к малонаселенной сельской местности. Во втором случае она мало окупается (из-за возросших транспортных расходов) и ведет к новой оптимизации. Если в селе мало детей, 9-летнюю школу преобразуют в филиал, присоединяют к 11-летней школе. Малокомплектные классы закрывают, а школьников возят на занятия в более крупное учреждение. Бывает и так: маленькую школу присоединяют не к ближайшей, а к той, где более высокие показатели по ОГЭ и ЕГЭ, даже если она дальше. Когда детей приходится возить, родители переезжают в райцентр. В итоге встает вопрос о закрытии филиала и в дальнейшем — о существовании самого населенного пункта.

Парадоксально, но параллельно оптимизации учреждений идет строительство новых социальных объектов, по мощностям превышающих потребности уменьшающегося населения. Известный долгострой – Юрлинская больница площадью 8000 кв. метров на 8 тысяч человек населения. Пока там запустили детскую поликлинику площадью 1200 кв. метров, остальное пустое, она до сих пор не достроена.

Отдельный вопрос – культура местных жителей.

Коми-пермяки осознают свою идентичность – в деревнях они говорят на своем языке, чувствуется запрос на изучение традиций

Доцент ВШЭ в Перми Елена Зуева говорит, что коми-пермяки ревностно сохраняют свою культуру, основанную на язычестве. Новые легенды не создаются, но старые хранятся.  В глубинке стараются преподавать коми-пермяцкий язык в школах, а в Пермском педагогическом университете есть группа по подготовке учителей языка и литературы. Популяризация национальной культуры происходит и через местную кухню.

По мнению участника экспедиции Александра Байдина, отношение к национальному языку и традициям значительно отличается по поколениям: у старших есть запрос на их сохранение, а молодежь на это не нацелена.