Гарантированный доход: иждивенчество или шанс вырваться из бедности?
На резкий рост бедности во время пандемии многие государства ответили новыми программами социальной поддержки, в том числе прямыми денежными выплатами. В ходе совместного семинара Института социальной политики ВШЭ и Всемирного банка в рамках работы Центра междисциплинарных исследований человеческого потенциала эксперты обсудили зарубежный опыт и перспективы введения в России минимального гарантированного дохода.
Руководитель программ в области человеческого развития, старший специалист в области образования Всемирного банка (ВБ) Тигран Шмис обратил внимание на то, что в условиях пандемии, по оптимистичным прогнозам, в Восточной Европе и Центральной Азии число бедных может вырасти на 4,5 млн человек, а по пессимистичным – на 8 миллионов. Он полагает, что гарантированный минимальный доход мог бы стать новым словом в социальной политике России.
Модератор семинара, заместитель директора Института социальной политики ВШЭ (ИСП) Оксана Синявская напомнила, что на резкое нарастание бедности и неравенства государства ответили расширением прежних и созданием новых программ социальной поддержки. Стала очевидной необходимость гибких мер, в том числе и минимального дохода. «Можем ли мы воспользоваться международным опытом, чтобы применить его у нас?», – обратилась она к участникам семинара.
Координатор программ ВБ в сфере социальной защиты и занятости в России Нитин Умапати назвал минимальный гарантированный доход эффективным способом поддержки бедных, позволяющим избежать роста деструктивных моделей поведения и потери рабочих навыков, затрудняющих возвращение на рынок труда. Он напомнил, что США недавно одобрили выделение 1,9 трлн долларов, в том числе для выплаты пособий людям с низким уровнем дохода, в расчете на ускорение темпов восстановления экономики.
Нитин Умапати отметил, что кроме общих программ социальной поддержки в мире действуют программы, основанные на проверке нуждаемости. Он назвал гарантированный минимальный доход программой, активизирующей собственный потенциал бедных семей.
Такие программы ослабляют последствия кризисов и дают серьезный мультипликативный эффект, ускоряя экономический рост
Включенные в программу обязаны работать или искать работу. По данным ВБ, в Румынии такие пособия получают 1,3% населения, в Литве – 10%. И эти средства составляют существенную часть дохода семей.
Опасения, что подобные меры могут породить иждивенчество, по мнению Нитина Умапати, необоснованны: они помогают попавшему в трудную ситуацию получить образование или новую специальность, переехать в место, где есть работа. Мошенничество с использованием мер поддержки встречается, но эту проблему можно решить за счет учета всех существующих данных государственных реестров, а также за счет использования новых технологий анализа больших данных.
Экономист глобальной практики по социальной защите и трудовой политике офиса ВБ в Италии Людовика Черки рассказала об опыте введения гарантированного минимального дохода в Италии.
Его получателями стали семьи с доходом менее 6000 евро в год на человека (менее 40% медианного дохода в Италии). Семьи получают минимальный гарантированный доход, если в их составе нет неработающих в трудоспособным возрасте, остальные получатели подписывают договор о трудоустройстве или договор о социальной интеграции, требующий обязательной волонтерской работы по месту проживания. Система не работает полностью автоматически. Министерство труда передает данные о неработающих в центры занятости, затем сотрудники социальных служб изучают ситуацию в каждом домохозяйстве и утверждают для них правила участия в программе получения минимального гарантированного дохода. Они согласовывают эти правила с семьями, в случае необходимости привлекают психологов и других специалистов.
Есть и имущественные ограничения. Например, помощь не могут получить семьи, имеющие вторую недвижимость дороже 30 000 евро. Документы на получение выплат обновляются раз в полтора года. Программу одобрили в 2017 году, запустили в пилотных регионах, а с 2019 года распространили на всю Италию, ее объем составил 8 млрд евро. Гарантированный доход получали 1,3 млн семей общей численностью 3 млн человек.
Ситуация существенно отличается в зависимости от региона, треть получателей минимального дохода живут на юге, в Кампании и Сицилии. Это пособие является единственным источником дохода для 45% участников программы. Людовика Черки обратила внимание, что уровень бедности среди получателей пособия составляет 26%, это в 3,5 раза больше, чем в среднем по Италии.
Гарантированный минимальный доход позволил выйти из абсолютной бедности четверти его получателей, дефицит дохода снизился с 67% до 12%.
Преимуществом такого подхода в борьбе с бедностью Людовика Черки считает более точную оценку числа получателей помощи, возможность оказать помощь в возвращении на рынок труда, оценить реализацию программы на уровне муниципалитетов и регионов.
Оксана Синявская считает ключевым вопросом программы введения гарантированного минимального дохода трудность замещения сложной системы социальной помощи с разными условиями входа единой программой поддержки нуждающихся.
По мнению Нитина Умапати, России не позволяют запустить программу гарантированного дохода несколько причин. Это опасения иждивенческих настроений и угроза наказания социальных работников за назначение пособий не нуждающимся в них.
Руководитель Центра финансов социальной сферы НИФИ Минфина России Олеся Феоктистова отметила, что попытки ввести более широкие и легко администрируемые пособия по бедности предпринимались и ранее. Например, в 1997 году проводился эксперимент в Воронежской и Волгоградской областях и республике Коми. В 2015 году началась разработка концепции универсального пособия по бедности. Центр инвентаризировал меры соцподдержки, разработал методику определения нуждаемости.
Есть два сценария введения минимального гарантированного дохода в России. В первом случае речь идет о введении нового пособия в дополнение к существующим, второй, более сложный вариант, предполагает отмену части пособий и их объединение в одно.
Внедрение концепции социального казначейства и цифровизация соцподдержки позволит государству адекватно оценить, нуждается ли семья в помощи и в каком объеме
По мнению Олеси Феоктистовой, это позволит дифференцировать размер пособия, при его назначении будут также учитываться имущественные критерии.
Заведующий Центром правового обеспечения социально-экономических реформ Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве России Юрий Воронин считает, что в России концепция гарантированного минимального дохода реализуется через региональные пособия по нуждаемости, которые не гармонизированы с финансовыми возможностями территорий. Но если повысить пособие и сделать его федеральным, это приведет к повышению расходов.
Ключевой проблемой назначения пособий Юрий Воронин считает инструментарий оценки бедности – прожиточный минимум, отражающий уровень физического выживания. Если продолжать его использование, победить бедность не удастся.
«Убежден, что нам не нужно применять механизм отсечения, скорее можно использовать базовый безусловный доход. Его надо выплачивать нетрудоспособным, а трудоспособным предоставлять работу и защиту от безработицы», – резюмировал Юрий Воронин.
Заведующий Центром анализа социальных программ и рисков ИСП Сергей Смирнов обратил внимание на проблемы учета дохода от неформальной занятости и имущества семей и домохозяйств. Он также предложил изучить проблему влияния аренды жилья и ипотеки на нуждаемость.
Нитин Умапати отметил, что проблема бедности в России сохраняется, ее уровень колеблется в пределах 12-13%. В отсутствие федеральной программы регионы не могут добиться существенного успеха. Чтобы снизить уровень бедности с 13% до 7%, следует пересмотреть парадигму социальной системы.
«Какие-то деньги могут попасть и небедным семьям, и это некоторые потери для бюджета, но мы считаем, что пребывание значительной части семей в тяжелой бедности означает бо́льшие потери для страны. Подход минимального гарантированного дохода поможет решить проблему адресной помощи», – подытожил он.
По мнению Людовики Черки, доходы от теневой занятости – актуальная проблема, но их можно рассчитать, изучая общие доходы и расходы домохозяйств, их вовлеченность в трудовую деятельность, данные налоговых органов. Подводя итог дискуссии, проректор НИУ ВШЭ, директор ИСП Лилия Овчарова отметила, что Россия приблизилась к введению гарантированного минимального дохода. Универсальность такого пособия – в возможности получения его всеми, чей доход ниже определенного уровня. Она подчеркнула, что переход к новой системе социальной поддержки должен быть мягким, чтобы не нанести ущерб получателям помощи и не сломать нынешний порядок соцподдержки.