Лев Якобсон: наиболее очевидный приоритет проекта бюджета – расходы на социальную политику
Правительство России в начале октября внесло в Государственную думу проект закона о федеральном бюджете на 2021 год и плановый период 2022-2023 гг. В четверг, 15 октября, основные параметры проекта бюджета будут рассмотрены на заседании Комитета по бюджету и налогам Госдумы. О том, какие макроэкономические предпосылки заложены в бюджет, и о главных приоритетах государственных расходов на следующую трехлетку рассуждает вице-президент, профессор Высшей школы экономики Лев Якобсон.
Мир находится сейчас в ситуации, когда никто не в состоянии сказать наверняка, когда закончится пандемия и насколько глубоким и продолжительным окажется вызванный ею кризис. Россия не исключение, поэтому в нашей стране, как и в других, невозможно строго научными методами построить безупречный макроэкономический прогноз. Значение имеет не только то, что происходит внутри страны и поддается, пусть и с трудом, управлению. Очень многое определяется внешними условиями, в том числе тем, как справляются с пандемией наши партнеры. Например, доходы бюджета и обменный курс зависят от условий мировой торговли, в особенности от спроса на энергоносители и от цен на них. А они тем ниже, чем глубже кризис в странах-покупателях. Далеко не во всем предсказуемы и внешнеполитические условия, в том числе связанные с санкциями. В таких обстоятельствах приходится выбирать, ориентироваться ли на оптимистичный, пессимистичный или какой-то средний сценарий.
Правительство выбрало, я бы сказал, умеренно оптимистичный вариант. Думаю, что для этого есть основания. В прогноз фактически заложено, что экономика не будет закрываться осенью и зимой, на что пришлось отчасти пойти весной нынешнего года. Воздержаться от широких и длительных ограничений, в принципе, возможно даже при наличии второй волны пандемии. Ведь теперь, накопив опыт, и власти, и медицинские учреждения, и граждане понимают, как удержать ситуацию под контролем. Надо только, чтобы понимание трансформировалось в эффективные действия профессионалов и, что никак не менее важно, в разумное поведение каждого из нас, к чему настойчиво призывают в правительстве.
Если не откликнемся на этот призыв, спад может оказаться существеннее, чем прогнозирует правительство. Например, Счетная палата, исходя из более пессимистического сценария, ожидает сокращения ВВП на 4-5% против 3,9% в прогнозе, на основе которого подготовлен проект бюджета. Еще один процент падения производства предполагает немалые потери для уровня жизни населения. Он может стать роковым для многих бизнесов, особенно небольших, и повлечь увеличение безработицы. Однако даже пятипроцентный спад, которого нужно всеми силами стараться избежать, – не худшее из того, что сейчас происходит в мире. В целом ряде стран потери от пандемии более значительны.
Некоторые аспекты правительственного прогноза на текущий год вызывают вопросы. Так, мне не вполне ясно, почему ожидается, что реальные располагаемые доходы населения снизятся к концу года в меньшей степени, чем ВВП.
Если же обратиться к тому, как видится перспектива предстоящих трех лет, то, с моей точки зрения, проект бюджета ориентирован не просто на восстановление докризисных условий экономической жизни, а на их улучшение. Согласно макроэкономическому прогнозу, который лег в основу бюджета, рост экономики после кризиса должен составлять более 3% в год. Если исходить из тенденций последних докризисных лет, это не очень реалистично. Однако анализ, проводившийся в Высшей школе экономики и в других научных и экспертных организациях, показывает, что у нас есть немало резервов. Применительно к краткосрочному периоду они связаны в первую очередь с улучшением условий, в которых действует бизнес, в долгосрочном – с опорой на человеческий потенциал. Прогноз предполагает довольно высокую инвестиционную активность. Чтобы всерьез рассчитывать на нее, надо как можно скорее снизить издержки и риски ведения бизнеса.
Считаю, что было бы правильно включить в представленный на рассмотрение документ хотя бы краткие указания на меры, которые будут предприняты ради повышения темпов роста, а также оценки конкретных эффектов таких мер
Конечно, это необычно для жанра прогноза. Но ведь мы говорим не о разработке какого-нибудь экспертного центра, а о правительственном прогнозе. Он неизбежно воспринимается обществом не просто как предсказание, а как обязательство целенаправленно формировать будущее.
В тоже время, давайте попытаемся поставить себя на место тех, кто разрабатывал проект бюджета в условиях кризиса и недостаточной ясности макроэкономической перспективы, о чем я только что говорил. Они столкнулись с труднейшей задачей, причем зная, что любой вариант ее решения неизбежно вызовет критику. Ведь кризис резко обострил накопившиеся проблемы населения и бизнеса. Едва ли не всем объективно нужна помощь. Легче всего сказать, что объем стимулирующих программ недостаточен и при этом сослаться, например, на опыт стран, раздающих «вертолетные» деньги, то есть дополнительные выплаты всем или большинству граждан.
У нас тоже кое-кто из коллег предлагал поступать таким же образом, а в качестве источника средств указывал на резервы, которые с огромным трудом накопили до кризиса. Считаю, что их безоглядное расходование привело бы не только к дополнительному повышению цен и, как следствие, к росту недовольства населения. Исчерпание резервов обернулось бы гораздо большей уязвимостью для воздействия внешних факторов, в том числе санкций. Наконец, ниоткуда не следует, что резервы не понадобятся в будущем. Страны, более щедрые в отношении антикризисных программ, обычно имеют кратно более высокие, чем у нас, размеры ВВП на душу населения. Еще важнее, что их власти и бизнес могут без труда кредитоваться на глобальном рынке. Это дает возможность позволить себе значительный дефицит бюджета, подобно тому как семья, у которой есть щедрые кредиторы, может в нелегкий период тратить значительно больше, чем зарабатывает. Наше же положение на мировом финансовом рынке, мягко говоря, иное.
Если учитывать все это, необходимо, во-первых, поддержать правительство и Центробанк в стремлении избежать роста инфляции. Это заложено в прогноз и проект бюджета, реально достижимо и имеет исключительное значение для устойчивости экономики и, скажу больше, социальной устойчивости. Во-вторых, надо позитивно отнестись к намерению, допустив в нынешний кризисный год умеренный дефицит бюджета (менее 5% ВВП), как можно скорее вернуться к его сокращению. В-третьих, необходимо понять, что в этих условиях неизбежен некоторый разрыв между объективно необходимым и непосредственно достижимым в короткое время.
Наиболее очевидный приоритет проекта бюджета – расходы на социальную политику. В нынешнем году при падении доходов государства они увеличились более чем на 18% почти до 6 трлн. руб., что стало, пожалуй, основной антикризисной мерой. Проект бюджета предусматривает закрепление такого уровня социальных расходов. За счет них будет, в частности, субсидироваться Пенсионный фонд России, осуществляться другие меры поддержки наиболее нуждающихся групп населения. Будет расти доля тех выплат, которые не раздаются всем, а предоставляются с учетом материального положения получателей.
Еще один очень заметный приоритет – увеличение расходов федерального бюджета на здравоохранение. Так, в 2021 г. они будут на 12% выше, чем ранее планировалось. Это позволит, в частности, улучшить лекарственное обеспечение
Давно назревшее и, к сожалению, откладывавшееся улучшение финансирования медицинской помощи будет происходить и за счет Фонда медицинского страхования и региональных бюджетов. Такова реакция на уроки пандемии, в период которой потребовалось экстренно нарастить потенциал медицинской помощи. Проблемы здравоохранения столь остры, что для их решения понадобится больше средств и времени. Тем не менее, хорошо, что намечается посильное движение в правильном направлении.
Социальная ориентация бюджета целесообразна в любых обстоятельствах, особенно в нынешних. Однако никуда не уйти от вопроса о том, насколько бюджет будет способствовать той макроэкономической динамике, в которой нуждается страна.
С этой точки зрения, в целом позитивное отношение вызывает подход, который избран для компенсации дополнительных расходов бюджета. Налогообложение всегда болезненно для экономики и граждан, но особенно нежелательно увеличение нагрузки на доходы большинства работников. Оно чувствительно для большинства граждан, включая малообеспеченных, создает препятствия для увеличения занятости и в наибольшей мере тормозит развитие передовых отраслей экономики. Важно, что правительство нашло иные способы увеличить поступления в бюджет. Это, в частности, повышение акцизов на табак и дополнительное обложение доходов тех, кто зарабатывает более 5 млн. руб. в год или имеет большие банковские вклады. Предусматривается также сократить преимущества от ведения бизнеса через офшоры и в большей степени использовать для пополнения бюджета прибыль компаний с государственным участием. Подобные меры выглядят не только экономически приемлемыми, но и социально справедливыми.
В то же время беспокойство вызывает то, что в расходной части бюджета недостаточно просматривается финансирование активных мер, способных ускорить экономический рост. Виден вполне оправданный акцент на стабилизацию положения нуждающихся, но он недостаточно дополнен акцентом на обеспечение развития экономики и социальной сферы. Хорошо, что предусматривается продление налоговых послаблений для малого и среднего бизнеса, введенных в условиях пандемии. Это снижение ставки отчислений с фонда зарплаты с 30% до 15%. Однако целесообразно было бы шире использовать и меры целевой поддержки наиболее перспективных бизнесов. Они могли бы принести крупную отдачу при довольно скромном увеличении финансирования.
В среднесрочной перспективе роль ключевого фактора ускорения роста способна сыграть цифровизация экономики. Однако, если сравнить проект бюджета с тем, что раньше предусматривалось для обеспечения федерального проекта «Цифровые технологии», увидим сокращение в два раза. Снижаются, по сравнению с прежними проектировками, и расходы на исследования и разработки, от которых во многом зависит обновление экономики.
Еще большие риски для развития связаны с недофинансированием образования. Именно оно в наибольшей степени формирует современный человеческий потенциал, окончательно ставший в XXI веке основой конкурентоспособности национальных экономик и государств
Между тем, согласно проекту, доля расходов федерального бюджета на образование в ВВП снизится с 0,95% в 2020 г. до 0.82% в 2023 г. Та же тенденция обнаруживается, если учесть расходы на образование по всем уровням бюджетной системы. Если не корректировать проект бюджета, доля этих расходов в ВВП уменьшится с 4% в 2020 г. до 3,6% в 2023 г.
Вновь подчеркнув, сколь сложные задачи стояли перед разработчиками проекта бюджета, следует все же призвать в большей мере позаботиться о предпосылках развития. Это не благое пожелание, а императив обеспечения достойного будущего страны и ее граждан. Целесообразно еще раз внимательно проанализировать имеющиеся резервы, а если их недостаточно, подумать о небольшом временном увеличении дефицита. При очевидной нежелательности такой меры, лучше прибегнуть к ней, чем возвратиться к росту темпом 2% и меньше. Даже не говоря о долгосрочной перспективе, это помешало бы выполнить тот во многом привлекательный бюджет, проект которого представило правительство.